農地種電不需環評？百案光電廠致石虎棲地更加破碎化

圖片來源：石虎｜陳美汀、光電板空拍圖｜李璟泓

記者｜呂芷晴編輯｜蘇于寬

全台僅剩400~600隻左右的一級保育類動物石虎，生存威脅不只是路殺、雞舍衝突、犬獸衝突，也持續面臨棲地面積縮小、破碎化的問題，而近年更遭受與光電開發案爭地的考驗。台灣石虎保育協會6月25日邀請環保團體及政府單位，一同召開「石虎棲地重要議題論壇」，討論光電案對於石虎與生態的影響。

會議內容從光電法規、農地光電的檢討、小光電的審查機制及國外地面光面型光電案執行參考通通網羅，環保團體及動保團體拋出諸多建議與回饋，邀請專家與政府一同討論，希望能改善光電案遇生態時的處理。

現行制度除了濕地以外無需環評，僅靠最後一關的駁回護生態

在現行法規《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》第29條指出，光電設施除非位於法定重要濕地，否則光電開發無須環評。而這項規定過去已遭許多環保及動保團體抗議，光電案場得藉此法凌駕棲地保育之上，團體僅能多靠最後階段的個案審議嘗試駁回。

地球公民基金會黃斐悅說明，農地光電主要分為兩大類型，一類是營農型，也就是光電板底下維持農業及漁業使用，另一類則是轉用型，也就是砍樹蓋光電這類型。黃斐悅表示：「當前有生態爭議的農地光電，都發生在轉用型。」

「在目前的農地法規下，農地變更沒辦法用保育理由駁回，因為農地法規並不是以保育導向為主，也因此保育相關的主管機關在這當中權力相當弱，但這應該是要在選址前就審核的！所以農業部同時身為農地的主管機關跟保育的主管機關，這個功能是需要整合的。」

黃斐悅拆解目前的農地光電案申請，主要分為「對的事」申請動機、「對的地點」選址過程以及「對的方式」個案審查與管理。但在近年欲以生態保育，或是其他重大影響來駁回光電案的成功率，僅有1.5%，且通常是在「對的方式」這關的個案審查時才決定駁回，近8成的多皆認定影響仍可控制而通過。

黃斐悅拆解目前的農地光電案申請流程。圖片來源：石虎棲地重要議題論壇

但針對棲地敏感地區，光電案並無環評可以去審查，因此僅能在「農地土地變更」階段去做把關。但根據審查要點7-1點：保護區之農業用地變更作太陽光電設施使用，其變更使用面積若未達2公頃，可不同意變更使用；但只要又符合為自然地形或其他非農業用地所包圍、夾雜之零星農業用地，農業主管機關就又可以同意變更使用，保護與把關的效果實質相當低。

而2公頃以上則要先取得農業部同意文件，並根據規模大小：2-30公頃由農糧署審查、30公頃以上由農業部資源永續利用司審查，但實際結果仍依農業主管機關為主，且通常會牽連著地方主管機關對該地區的重視程度，以及地方民意等聲音而有調整。

近年來，環境部仍在搜集各界意見修法，並計畫於今年7月辦理草案預告，預計今年年底草案發布，很多人期待上路後，可以發揮較強的監督功能。但黃斐悅提醒：「未來光電環評草案上路後，若還是僅在最後一關審查駁回，個案審議功能有限，還是沒辦法改變選址的問題。」她強調：

保育不該以駁回的方式做把關。

黃斐悅建議除了前述提到的選址把關機制，也應該改良並公開前階段的審查過程，不應在最後個案審查及公開討論時，才公開其生態資訊。而她也提醒，目前台灣土地開發衝突多發生在「農地」而非法定生態敏感區，呼籲農業部應加強「法定敏感區外」相關政策功能，給予地方政府更明確的指導及賦權。

對此，環境部也於會後的QA回應：光電環評草案中，不僅只有現有法規的濕地，生態敏感區、山坡地、野生動物保護區等都會納入環評標準，並預計在六月底公告草案預告，後續會召開會議，有意見都可以提供，草案預計十二月底修正發布。不過是否必須達一定規模才進行環評仍待草案公布。

苗栗百案小光電，導致石虎棲地破碎化又未持續把關

石虎面臨的威脅，除了路殺、危害移除及非法獵捕、犬貓問題、人為干擾，更有棲地品質劣化及棲地開發導致面積變小、破碎化，台灣石虎保育協會秘書長陳美汀表示：「像是露營區的興建、道路開發、蓋光電，都會導致棲地破碎化，這些也都是農地變更的一部分。」

2020年農委會頒布農地變更光電修法內容，新法規於2020年8月1日生效，小於2公頃的光電案未來皆無需再審查，但在8月1日修正生效日前提出之申請案件，其審查與核定准駁標準，須經過三階段審查制度，並且仍應避免石虎重要棲地。

由於審查沒有確切的標準，陳美汀表示，當時就有審查委員意見相左的問題，像是當時有未審查先伐林的案子，有委員認為既然已伐林那就順勢通過，然而如此可能會鼓勵未來業主事先找上田主直接伐林，恐對生態保育有不良影響與循環。「當時審查過於倉促，有漏洞的話後面就很難再補救。」

生態專業技術服務商業同業公會理事長黃于玻也建議，中央應該要提供審查委員一些基本條件與標準，後續的綠能審議與監督要點也應提供，並思考如何讓公民一起參與，否則通過的案子到最後若有需要補救的地方，恐已來不及。而他也強調：

一個壞的案例會破壞很多好的案例，應該在審查之前先做出審議要點，一起談過才比較有扛得起來。

陳美汀分享當初審查委員意見相左的地方，前3項為有共識的地方，後6項則為意見相左、觀念差異的地方，審查無一定的標準因此相當困難。圖片來源：石虎棲地重要議題論壇

兩公頃以下的小光電2020年8月審查結果。石虎棲地重要議題論壇

光電案通過後，後續也有許多監督上的問題，像是對於位屬生態高敏感區的光電案，廠商有責任巡查監看附近生態綠廊，如有環境變動如：農業生產環境、自然生態環境、自然災害等，應主動通報各主管機關，監看範圍不得少於申請土地面積的一半。

而廠商所做的巡檢，應將資料匯入資料庫，但陳美汀表示，以成果來看十分缺漏，沒有任何資料也不透明，甚至看不到成果報告裡的前後數據，難以對比以及得知改善狀況。陳美汀也呼籲苗栗縣政府應儘快公開小兩甲案場開發資料與監測數據成果，並檢討和落實監督查核工作：

目前光電案缺少檢舉跟退場機制，如何為生態做把關？

石虎保育協會棲地保育專員陳祺忠也補充說明：「當初建置苗栗縣政府三階段審查制度的時候，其實針對光電案場一旦通過就必需要有『監督、查核、懲處、退場』等機制的規定，但目前苗栗現況是監督查核機制並不嚴謹，所以在監督查核面能做的超級少，那就更遑論懲處」至於退場機制，陳祺忠則認為是形同虛設。

成果報告僅列改善措施，無前後成果數據對比。圖片來源：石虎棲地重要議題論壇

同黃斐悅，再加上過去的審查結果與觀察，廠商所執行的友善生態保育措施，都是在案場開發完後才開始執行的工作，因此陳美汀也在在呼籲：

以生態保育的角度來看，生態審查應該在選址的過程就先做好，否則只能亡羊補牢。

對此農業部農村發展及水土保持署則回應已收到專家們的建議與回饋，並就目前光電案的監督缺乏措施與手段去要求廠商停工表示：「能源局應該要有較強硬的手段，廠商也會較有作為，目前違規使用罰六萬，雖然可以持續罰，但效果不佳，所以應該要有些更強硬的停止手段進來。」

經濟部能源署則表示，生態敏感地區應該在選址時就排除：「明確不能做的地方，就能跟光電業者說不能做，其實光電也者也想知道哪些不要碰，基本上如果知道哪些敏感地區不能做，他們也不會去碰觸。」因此也建議，農業部及內政部應在地面籌設時就進行把關。

石虎善於利用農墾地，光電場有拍到石虎出沒不等於保育有成

雖然石虎居住的環境為淺山地區，普遍認為林地多，不過在過去的研究發現，石虎的活動範圍除了偏好天然林以外，其次則為為非天然林、草生地與農墾地。生物多樣性研究所林育秀副研究員也表示：「石虎善於利用農墾地，幾乎沒有個體不利用農墾地。」而這也連接到石虎與光電場之間的關係。

林育秀表示：「生多所過往拍到石虎的自動相機樣點中有些就是在農地中，且推動生態給付計畫後，許多農地在3個月的監測時間內均拍到石虎，另從石虎的野外追蹤資料也呈現個體活動範圍涵蓋許多農墾地，顯示農地與石虎的關係密切。

不過，位於通霄北勢窩的光電案曾有拍到石虎的照片，便有「保育有成」、「石虎庇護所」的聲音。另外，一處設址於「石虎之村」的竹森村山坡農地的光電廠，竹森光電開發案廠商普登科技公司，更曾與屏東科技大學野生動物保育研究所教授裴家騏合作監視運營光電案場的石虎活動並表示：「經適當設計，光電案場可成為一個對石虎相對友善的環境。」

然而陳美汀提醒：「這裡本來就是石虎的石虎熱區範圍內，原本就有石虎頻繁活動，有拍到石虎通過並不代表保育有成，況且根據自動照相機所拍攝的，北勢窩光電廠石虎OI值高的都在外圍林地的地方。」

而雖然有拍到石虎在光電場附近的照片，林育秀也提醒：「石虎遇到圍網，習性是沿著圍網走，碰上可通行位置就會穿越，但牠並無法得知穿越後的環境為何，因此拍攝到石虎無法推測是因為光電環境佳而吸引動物利用的因果關係。」如何解讀牠經過？還是有利用光電場地？甚或是想要離開光電廠？都仍待進一步研究。

林育秀也提醒與呼籲，石虎本身就會利用農墾地，不應將拍到石虎通過便作為保育有成的佐證，未來在大光電案件申請時，應以更嚴格態度與佐證去把關。

石虎本身就會利用農墾地，不應將拍到石虎通過便作為保育有成的佐證，應更深入研究因果關係，並且在大光電案件申請時，以更嚴格態度把關。圖片來源：石虎棲地重要議題論壇

從國外案例看光電案，光電與生態共榮的可行性

台灣環境規劃協會陳郁屏說明，台灣與光電場的距離其實相當近：「台灣國土面積及光電場設置的比例與他國相比，是相對小的，只佔國土26%，但因為國土面積小且人口密度高，國民會很容易特別感覺到光電開發就發生在我們身邊。」而正因如此，社會參與跟在地居民的聲音也顯得更加重要。

各國光電場及發電量比例圖。圖片來源：石虎棲地重要議題論壇

那麼，光電案與生態保育，難道就只能是爭地對抗的關係嗎？

陳郁屏以國外的案例指出：「社會參與以及與生態共榮的可行性，其實是有機會做到的，但政府必須先思考光電的需求與價值為何。」以英國的案例來說，英國在光電發展有三個基本原則：（一）光電發展不應逾越其他重要的價值，包括生態系服務、農業功能與地方需求、（二）光電提案應該透過規劃形成生物多樣性保育的機會、（三）光電為暫時設施，不應造成土地功能的永久性傷害。

建構在這些基本原則上，英國在光電場的設置就會結合社區參與、生態保育，並以短期目標進行，以降低對土地的傷害。陳郁屏表示：「所以英國設置光電場時非常鼓勵在地參與，他們在申請前就會邀請居民分享討論。而動物庇護所也是有機會做到，但需要跟生態專家合作。」

陳郁屏舉例，英國一處光電場，為了避免破壞倉鴞的棲地，與倉鴞保育協會合作，留下樹叢及倉鴞所需棲地恢復地景，並且養草、養老鼠，吸引倉鴞留下，期待能建立倉鴞基地。而德國一處前軍事基地的光電場，200多公頃只有用100多公頃，剩下地景則留給野鳥作為棲地。