記者｜洪郁婷 編輯｜蘇于寬 設計｜蔡孟成、陳莉卉
農業部2019年推出「遊蕩犬管理精進措施」，將遊蕩犬區分成家犬、無主犬分別管理。不過在家犬和無主犬之間，還有一群介於兩者之間，有人固定提供食物卻沒有飼主管理的受餵養遊蕩犬。
受餵養犬隻因為食物群聚，並將餵養地點視為地盤，驅逐路過的人車、危害公共安全。為了改善人犬衝突，「疏導餵養者」被列為遊蕩犬管理精進措施的重點之一。
餵養食物聚集犬群，地方政府卻無法可管
花蓮七星潭是知名的風景區，吸引國內外遊客拜訪，然而當地遊蕩犬出沒，人犬衝突頻繁。臉書社團「花蓮同鄉會」不時會出現有人被犬隻追擊、咬傷的消息，今年就至少發生兩次民眾遭遊蕩犬攻擊受傷。而當地餵養人長期提供食物，更使犬群在七星潭徘徊不去。
花蓮農業處為了改善人犬衝突問題，以警示牌宣導民眾勿棄養、勿餵食犬隻，並設置音波驅狗器，希望讓犬隻與觀光人潮保持距離。然而警示牌和驅狗器在設置不久後即遭民眾破壞，七星潭遊蕩犬問題依舊。
而七星潭非屬國家公園或野生動物保護區，沒有禁止餵養的法源依據，只能以廢棄物清理法罰則嚇阻。但廢清法處罰的並非餵養行為而是污染地面，約束餵養行為的力道相當有限。
無論取締餵食或汙染行為都必須有事證，必須同時取得餵食行為影像，並有車號、外貌特徵等可供追蹤，才能進行後續的裁罰。然而餵食現場通常只看得到餵食者放置的食盆或食物，無從得知餵養人身分，罰則難以落實。
花蓮縣政府在七星潭設置警示牌，不久即遭人破壞。 圖片來源：花蓮縣政府
餵養現象不只存在七星潭，新竹南寮漁港、苗栗永和山水庫、台南漁光島、高雄壽山國家自然公園、台北陽明山國家公園等知名風景區，都有嚴重的人犬衝突及餵養情況。不論在鄰家公園、空地、街角、校園、工業區等，只要是遊蕩犬出沒地點，幾乎都能發現餵養者的蹤跡。
即使依國家公園法可禁止園內餵食行為，也難以阻擋民眾餵養犬隻的執著。國家自然公園管理處保育解說科技正黃雅婷無奈表示，餵養者很清楚國家公園法的管理範圍，會刻意避開監視器在公園外圍餵食，或利用深夜無人時段餵食以規避處罰。
只要倒（飼料）在馬路邊，狗就會下山去吃。吃一吃再跑回園區。
由於園區外道路不受國家公園法的管轄，只能以污染行為通報環保局，但是因為缺乏行為當下的證據，開罰遏阻成效並不明顯，最後僅能由清潔人員協助清掃地面的飼料。
壽山內隨處可見的雞骨，也成了滋生病媒蚊的溫床。攝影：蘇于寬
餵養行為雖不像放養、棄養直接增加犬隻，卻是遊蕩犬生生不息的主要原因，使管理成效大打折扣。清華大學通識教育中心暨生命科學系助理教授顏士清認為餵養正是遊蕩犬「只增不減」的主要原因之一，並將餵養帶來的負面影響歸納如下：
只增
-
吸引犬群移入，抵銷TNR成效
-
吸引飼主棄養
-
提高繁殖速度
不減
- 延長犬隻壽命
- 妨礙誘捕工作
其他負面影響
- 飼主責任管理漏洞
- 形成高密度的犬群，加重環境負擔
- 吸引野生動物覓食，增加疾病傳播風險
顏士清指出餵養對遊蕩犬族群管理的各種負面影響。充足的食物會使遊蕩犬聚集、加速遊蕩犬繁殖，延長犬隻壽命，使遊蕩犬數量有增無減。製圖：窩窩
「我養的浪浪」闖禍了，責任誰來負？
長期餵養使遊蕩犬對餵養人產生依賴，狗群因為食物群聚，甚至會跟隨餵養人一起行動。動保法第七條明定，飼主應防止其所飼養動物無故侵害他人之生命、身體、自由或財產。若餵養者被認定為飼主，不但負擔賠償，也會為疏於管理犬隻受罰。
因此，儘管餵養人平時與遊蕩犬互動密切，但當「我養的浪浪」造成他人身體財產損失，餵養人往往否認飼主身份，不願意負擔飼主責任。
花蓮七星潭的遊蕩犬群，有餵養者定時提供食物，加重當地人犬衝突問題。圖片來源：李堃宇
餵養人該不該負責任，法律其實有定義
動保法第三條對「飼主」的定義是，動物之所有人或實際管領動物之人。
臺灣大學法律系名譽教授李茂生，在窩窩《TNVR入法》專題報導中，舉例說明如何認定動物管領者：「你哨子一吹，或是你一接近，犬隻就會群聚的」就要負飼主責任。
臺北大學法律系助理教授張惠東則舉例「如果我今天拿了一袋這個飼料來，我一叫，狗馬上就過來吃飯，這個管領力就有了。」一旦餵養人被認定為飼主，就必須負起飼主責任。
此外，法律上也有也有所謂的「狀態責任」，
即使餵養者並未直接害人摔車，但是餵養導致了犬隻群聚「狀態」，使他人因為這個狀態受到傷害，餵養人就必須為此負責。
此外，張惠東也認為餵養與放養飼主責任模糊、餵養難以管理，究其原因是政府態度「太過鄉愿」，抱持著既不反對，也不支持的曖昧態度。
他舉每年消耗政府幾千萬預算的TNR工作為例，「如果政府認為TNR能解決遊蕩犬問題，就讓TNR入法。」張惠東說明，TNR入法後將成為政府必須履行的義務，如果失職就有國賠責任。一旦TNR犬隻肇事，國家就要負責。
張惠東解釋，國家賠償法第二條規定，公務員怠於執行職務行使公權力，因為故意或過失，導致人民受有損失、權力受侵害的時候，就要負國家賠償責任。只要TNR未入法，不管TNR成效好壞，都無從判斷公務員怠於職務。
政府不願明文禁止餵養，也是在逃避管理責任。
但是動物保護法律研究協會理事長顏紘頤律師在餵養，錯了嗎？入法管理專題中則提出另一種認定方式，「餵養人情感上必須要有把這些動物當成自己的去照顧」才算飼主。
餵養人等同飼主？法院判決各有見解
桃園曾發生一起犬隻追車事件，導致騎士摔車受傷。儘管餵養者不認為自己是飼主，表示自己只出於同情，讓狗待在菜園裡，偶爾餵食，附近的人也有給牠吃東西。但這番說法，被法院認為是推卸之詞，認定餵養人為飼主*，必須賠償遭黑狗追擊摔車的騎士。
*臺灣桃園地方法院 111 年度原簡上字第 5 號刑事判決
而另一位餵養人在花蓮自家庭院養狗，連同進入庭院外來犬一起餵食。其餵養的外來犬也衝撞機車導致騎士摔倒受傷，但法院卻不認為餵養人是飼主，亦不需要賠償受傷的騎士。
*臺灣花蓮地方法院 109 年度原交易字第 70 號刑事判決
放養和餵養界線模糊，使飼主責任難以落實，成為源頭管理的漏洞。尤其在動保教育較不普及的地區，放養犬隻和無主犬混雜成群，就連餵養者、飼主可能都不清楚自己養了多少狗，應該負多少責任。
同樣不負責任的行為，卻因為不同的身份認定，需要負擔的責任也有所不同。製圖：窩窩
以餵養溝通疏導改變餵養行為
儘管餵養對遊蕩犬管理百害無一利，但由於餵養行為並不違反現有的動保法令，只能「疏導」——以勸說方式讓餵養人停止餵養行為，或是領養犬隻並妥善管理——若無法達成前述目標，則退而求其次請餵養人改變餵養時段、地點，避開人潮以減緩人犬衝突。
雖然疏導餵養者雖然不具強制力，但仍有其效果。
宜蘭縣動植物防疫所股長陳建中表示，宜蘭縣動物管制隊曾經疏導一位羅東轉運站的餵養人。因為羅東轉運站是許多民眾交通必經之地，犬隻在此遊蕩容易與民眾衝突，犬群聚集也嚴重影響到附近的居民、車輛出入。陳建中請動物管制隊員反覆拜訪餵養者，一方面同理對方的愛心，一方面讓餵養人了解其他民眾的感受和困擾。
以繼續照顧犬隻為共識來溝通，動物管制隊並允諾協助犬隻運送，最終成功勸導餵養人另覓地點圈養犬隻，並配合執行犬隻絕育，不再任其遊蕩。勸說過程將近一年。
陳建中也曾遇過餵養人認為狗很溫馴，堅持在公園裡餵養犬隻的情況。「但是實際上這些犬隻確實威脅到公園兒童的安全，附近居民到公園散步遛狗也會和這些狗發生衝突。」餵養人受到勸導後，雖把餵食地點換到公園角落，但是衝突並未改善，民眾陳情不斷。後來這位餵養人也在動物管制隊員的協助及持續勸說之下，找到適合圈養犬隻的場地，並將犬隻運送該處圈養。
陳建中表示，宜蘭動物管制隊過去也曾採用較強硬的溝通方式，但是在沒有罰則、雙方又無共識的情況下，幾乎不可能改變餵養行為，或只是表面配合，私下卻變本加厲。
而勸導雖然沒有強制力，卻在給予緩衝時間改善與餵養者建立互信之後，幫助餵養者找到不與人衝突、又能繼續照顧犬隻的替代方案。
溝通成效難複製，餵養至今衝突不斷
不是每一個區域的餵養問題都能成功溝通改善，也不是每一個區域都能夠投入大量的溝通成本。
餵養人不斷餵食未絕育犬隻，使Joyce社區內新生幼犬源源不絕。圖片來源：Joyce
高雄市民Joyce表示近幾年遊蕩犬越來越多，開始出現噪音、跳蚤、犬隻追人等問題，「而且這些犬隻沒有絕育，加上餵養人提供食物，不斷出現新生幼犬。」
Joyce希望和餵養人合作將犬隻絕育、送養、收容，而餵養人卻反控居民侵擾遊蕩犬的領地，要求居民搬走還地於狗。雙方始終未達成共識，餵養人依舊定時到社區放置飼料，Joyce只好自己設法誘捕犬隻。
就連壽山山下的壽山國小也是餵食點之一，遊蕩犬流連在小學附近將跳蚤帶進校園，每到夏天校內跳蚤肆虐成災。
黃雅婷補充說明，即便找到餵養人，並告知餵養遊蕩犬會造成校內跳蚤問題，也僅是將餵養點從學校圍牆內改到圍牆外。餵養人持續餵養遊蕩犬，學校只好每天讓老師去趕狗，圍堵住犬隻的出入通道。
遊蕩犬群聚將跳蚤帶入壽山國小，學童身上滿布跳蚤咬痕。餵養人仍不願停止餵養。圖片來源：讀者提供
餵養不利於TNR誘捕工作，也會吸引犬隻移入，抵銷TNR犬隻減量的效果。但大多數餵養人不僅餵養意志堅決，對餵養帶來的負面影響也缺乏認知，若要勸導其停止餵食，溝通成本之龐大難以估計。
此外，但民間TNR執行團體台灣之心愛護動物協會（簡稱台灣之心）、台灣懷生相信動物協會（簡稱相信動物），通常不以改變餵養行為為最終目標，而是將有限的時間人力投入於更關鍵的絕育工作。
台灣之心協會秘書長戴雋哲表示，協會執行絕育工作時若遇到餵養人，都會與對方溝通調整餵食量、位置及時間以利於捕捉行動。餵養人如果可以理解我們正在做的事情，也會配合。
但若遇到不願意改變餵食行為的人，確實是會影響到捕犬的成功機率。
面對難以溝通的餵養人，台灣之心的回應是推行多管齊下的遊蕩犬解方，其中包括盡可能把絕育率拉高、把母犬結紮完，讓餵食者沒有狗可以餵。
相信動物協會也有和餵養人溝通的豐富經驗，「我們真的是過各式各樣的辦法。好言相勸，威脅利誘的，躲起來偷偷收食物的，通通沒有用。」相信動物協會執行長郭璇，在今（2023）年11月在遊蕩犬TNR協作會議上表示，如果沒有餵養，對遊蕩犬管理絕對有效，但是實務上餵養管理難度非常高，「我認為用很有限的公家資源，去抓這些餵養人，其實會很可惜。」
餵養失控，國家公園保育難行
壽山國家自然公園的山羌是遊蕩犬追逐獵殺的對象，近十年數量持續下降，已面臨區域性滅絕的危機。
為了減少遊蕩犬數量、保護園內生態，壽山國家自然公園在2018~2021年間，以TNVR將母犬絕育率達到85%以上。然而根據顏世清2022年調查，園內犬隻數量並未出現明顯下降，而山羌數量則較2018年大幅減少92%。
高雄市壽山國家自然公園附近的餵養情況多年未見改善。當地餵食規模之大，甚至有專人開貨車到各個餵食點補水、補飼料。圖片來源：Jay Lin
遊蕩犬對野生動物帶來的威脅，需要更積極的改善方式。2023年10月「為野生動物而走」遊行，聚集各地野生動物保育團體、研究者共4,000餘人上街，要求政府積極改善遊蕩犬問題。
農業部則在遊行後發布新聞稿回應，目前已針對苗栗、臺中、南投3縣市9鄉鎮之野生動物重要棲地，推動特定生態熱區試辦特定臺灣原生種野生動物因犬隻侵擾改善專案，在區域內執行高強度進行犬隻族群管理並移置。
除了捕捉犬隻必要的食源誘捕，農業部也呼籲民眾千萬不要持續在區域內進行任何動物的餵食。盼區域內原有餵養者在協助誘捕無主犬予以安置後停止餵食，以減少外部犬隻進入的機率，達成降低區域內犬隻數量的目標。
壽山國家公園2018~2021年連續四年針對園內遊蕩犬進行高強度絕育，然而遊蕩犬出現指數未見明顯變化，山羌卻大幅下降近區域滅絕。資料來源：110-111年度壽山國家自然公園哺乳類動物族群與流浪犬現況調查計畫。製圖：窩窩
遊蕩犬管理精進措施，「勸」得動餵養者嗎？
綜合地方動保工作人員與民間動保團體的溝通經驗，要達成餵養人疏導，通常必須包括以下三點：保持雙方溝通意願、使餵養者理解餵養問題、協調替代方案。
保持溝通意願、使餵養者理解餵養問題、協調出替代方案，是成功疏導的關鍵。製圖：窩窩
根據寵物登記管理資訊網資料，遊蕩犬管理精進措施實施至2023年10月，在熱區內發現481餵養者，成功疏導人數僅250人。
台北市動物園救傷獸醫師蕭舜庭也在2023年11月的遊蕩犬TNR協作會議中，舉出餵養對遊蕩犬管理的負面影響，包括模糊飼主責任、加速犬群成長、增加疾病傳播風險、建立犬群領域性加劇衝突發生等，也會對連帶被餵養的野生動物造成負面影響。並基於上述餵養造成的問題，建議地方政府應該將餵食者認定為飼主，加以規範。
勸說疏導費時耗力，何不立法禁止餵養？
務實觀察社會上存在的各種飼養行為，類型樣態非常多，飼養者出沒時間、地點不定。許多餵養點位在山路、郊區、河灘地、淺山區等空曠無監視器的環境，即使立法禁止餵養，但後續執法量能將是非常大的挑戰。
以現行動物保護法執法人力，全臺動物保護檢查員僅238名，其中100名還只是兼職人力，同時要處理各類動物虐待傷害案件、寵物繁殖買賣、寵物登記與絕育等，落實寵物飼主責任工作，還有實驗動物管理、經濟動物管理、動物保護宣導等諸多業務。
農業部動保司動保行政科科長鄭祝菁認為，現況而言，餵養對遊蕩犬絕育、飼主責任落實造成負面影響。依賴政府的動物管制人力去捕犬，很難真的捉到狗。
捉不到狗，就不能絕育了。
鄭祝菁強調，如果能讓這些餵食者協助誘捕犬隻完成絕育並隨時監看該地點有無新進犬隻，並儘速誘捕未絕育犬隻。對犬隻群族管理而言，也可能是一種助力。
他希望社會能夠互相協助支持，由不同角度看待問題，可以得到不同答案。遊蕩犬管理精進措施將有限的資源投注在成效較顯著的犬隻絕育工作，盼待絕育工作發揮成效，讓餵養人成為區域的看守者，犬群量會減減少，餵養行為也會隨之消失。
鄭祝菁認為改善臺灣的遊蕩犬困境的關鍵，飼主責任意識非常關鍵。無論放養、棄養、餵養都是缺乏飼主責任的行為。只靠政府單方面取締、處罰，難以凝聚社會共識，需要持續多方面溝通、多方面合作，克服城鄉差異教育落實飼主責任，以扭轉臺灣遊蕩犬困境。
——本專題由農業部補助製作——
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